探寻职业教育的善治之路

 李华 绘

　　编者按

　　“善政必简”。转变管理理念与管理方式，实现教育治理体系和治理能力现代化，是当前教育系统的一项重要任务。当下政府主导的职业教育，学校缺乏自主办学的主动性，企业难以有效参与。实现职业教育的善治，需要政府充分放权，发挥市场的引导作用，寻找到多元主体的利益平衡点。本期，我们邀请三位专家从不同视角，就职业教育治理体系和治理能力现代化阐述各自的观点。

　　政府主导，为何会偏离社会需求

　　刘亚荣

　　李克强总理在2月26日的国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育，明确指出了职业教育发展的背景和策略。“现代职业教育，是转方式、调结构的战略举措；”但他同时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”这让很多职业教育人既喜悦，又困惑。为什么国家将职业教育放在重要的战略地位，却又强调不应该由政府主导？

　　政府不能替代市场的根本原因

　　社会发展基本的资源配置有两种，一种是市场，一种是组织。组织一般提供确定性的产品或服务方式。组织向市场提供各种各样的产品，但交换产品的方式，大都采取市场方式。只有那些大家都需要的产品，才采取政府组织的方式生产，并由政府组织的方式向所有人提供，如法律、制度、社会公益产品。

　　为适应经济的发展，为经济体不断提供各级各类人才的职业教育，也必须适应经济发展不断变化的状态，采取灵活多样的教育方式。即教育可以是组织的方式，但教育服务与经济体之间的供求交换，必须通过市场机制，这样才能有效激励教育组织随时关注市场变化和需要。如果通过政府来传递变化信息，并组织生产，将永远滞后于市场需求。这是政府不能替代市场，引导职业教育发展的根本原因。

　　政府必须提供哪些公共供给

　　政府主要的作用是弥补市场失灵的环节，而不是替代市场本身。在劳动力市场中，市场失灵可以列举以下几个表现：

　　一是健全的劳动力就业信息。

　　人人都需要劳动力需求信息，但是信息的搜集、建库和发布需要高度权威的机构，只有各级政府才能胜任。在现代信息技术条件下，国家和区域的劳动力大数据平台的建立已经成为可能。政府提供这一服务的方式可通过市场方式购买，这样既可以防止公共服务成本增加，也可以持续不断地为信息的更新提供资金支撑。

　　二是公共需要的制度和环境。

　　市场交易既需要制度支持，也需要平等的环境。劳动力市场违约现象频发，法律制度是必要的公共服务，也是为维护所有市场契约达成的必要手段。另外，核查办学资质，保证办学的长期有效和办学质量，也都是公共需要。市场环境下，教育机构的竞争环境需要公平性，政府需要在其管辖区域内对所有教育机构保持中立，才能创设公平竞争环境。

　　三是战略性需要和公共教育服务产品。

　　所谓战略性需要，是基于战略发展规划，在一定时期一定区域内，政府通过委托经营和市场购买方式，更有效地推动战略目标的实现。例如，宁波市政府基于本地产业大量需要工科学生而向民办高校按生均进行拨款、齐齐哈尔市政府委托本地民办高职管理一个县域的职业教育中心。

　　公共教育服务包括两类教育服务：一类是社会必须的劳动岗位，市场无法提供，政府可以购买，例如偏远地区的教师特岗补贴。另一类是素质教育。这是任何类型教育都必须提供的内容，是所有人的共同需要，任何国家政府都愿意为此买单。

　　大多数国家从两类公共教育服务出发，对教育进行分类。教育分类是组织专业化发展的需要，有利于教育机构相互分工、提高办学效率。体现在政策上，也便于按不同教育分类出台不同的政策，因为不同类型教育在人、财、物和事方面的需求上有所区别。

　　具体到职业教育，由于职业教育是非义务教育，财政低潮时最先削减的预算是这类学校的拨款，所以在财政充盈时要多储备人才，帮助国家或者区域迅速走出经济低谷。同时，职业教育直接面对市场、面向就业，这类人力资本的积累是一种经济投入行为，这种投入和生产由于需要形成多方面的技能，培养方式复杂，因此具有时间成本、机会成本和直接生产成本高的特点。如果不能很好地适应市场需要，不能通过严酷的市场检验，无论是教育者个体，还是学校个体，都无法单独承受市场“之重”。政府可以在生产环节和市场交易环节提供信息服务，帮助职业教育的相关利益者降低生产成本和交易成本，促进职业教育迅速适应经济转型发展的需要。

　　如何在市场引导下自主办学

　　职业教育无论何种层次，有几点是共同的：1.从入口看，生源多样化，表现在年龄没有界限，素质和职业能力也有很大差异性。2.从出口看，面向一定职业领域就业，存在着市场不确定性风险。3.教师要有专业知识，也要了解专业技能，甚至是某领域的职业人。4.教学内容是知识传授、技能培训、职业素养教育的杂糅。5.教学方法多样化，需要更多的实践、更多样化的时间安排和更复杂的教学环境和条件。

　　基于以上几个共同特点，职业教育机构发展需要具备以下几方面条件：

　　一是职业教育机构必须成为市场主体，有更自主的发展环境。

　　纯粹的公办教育机构在自主管理能力和适应多样化方面，具有先天的机制性缺陷。因此，面对我国职业教育体系中公办职业教育机构占大多数的现状，放开职业教育的投资领域，激励民间资本投入职业教育，是一个现实的选择。

　　二是面对市场的职业教育机构必须有良好内部治理环境和能力。

　　良好的内部治理组织纳入和能力包括：1.具有企业家精神的学校领导。市场需要企业家精神引领的组织，这是市场创新的首要条件。2.良好的内部组织管理。组织发展需要良好的治理，管理出效益是人人皆知的公理。3.改善人力资源市场环境，打通企业和学校用人。我国事业单位性质的职业院校和企业之间由于劳动力市场不统一，给人力资源流通带来壁垒，因此需要建立统一的社会保障系统和薪酬系统。4.相对民主的管理环境，以及民主环境下产生的教学方式改革。行政化是我国公办学校的主要特点，在这种体制中，教育不能满足社会个体的需要，也不能适应现代信息社会学习者的学习环境需要。

　　三是面对市场的职业教育机构对政府提出自主的政策需要，可促成政府提供更有效的政策和管理服务。

　　政策能不能有效贯彻执行，取决于是否符合基层需要。职业教育发展的政策，必须要因地制宜，区域化、地方化甚至个体化都可能是将来各级政府所要面对的职业教育政策环境。（作者系国家教育行政学院学校管理教研部主任）

　　治理体系和能力现代化的三重核心命题

　　邬志辉 李涛

　　命题一：建构中国特色现代职业教育体系何以紧迫

　　改革开放30年来过度依赖第一、二产业促进经济增长的中国产业结构需要向第一、二、三产业协同带动转变，其背后的核心是要全面提高普通老百姓的经济收入水平和日常消费能力，与之相配套的首要因素则是提高单位时间内劳动力的技术含量和生产价值。

　　在新阶段，需要加快升级换代的“中国模式”的核心命题，也正是普通公民个体自身劳动技能水平的全面提高。与新兴产业链和最广大社会成员最为紧密关联的职业教育，无疑将在其中扮演革命性的角色。

　　一方面，“中国创造”这一时代诉求呼唤具有中国特色的现代职业教育体系的理性化建构；另一方面，中国传统职业教育发展中所长期面临的产教脱节、市场滞后、培训低质、观念落后、社会诟病、管理低效等重重危机也亟待自我革命与外部改良。由此可见，建构中国特色现代职业教育体系十分紧迫，而其当下的核心则是治理体系与治理能力的现代性建构。

　　命题二：职业教育治理体系现代化何以可行

　　职业教育治理体系的现代化需要考虑四个核心层面的问题：

　　一是治理主体问题，即“谁治理”的问题。职业教育是一个涉及多元主体的庞大系统，它不仅是政府和学校的事情，还包括企业、行业、社区、家庭及“相关市场主体”或“其他利益相关者”的共同参与。因此，职业教育治理体系现代化之首，就是要立法保证多元主体在职业教育中的合法性，确保强势主体对其他主体诉求的及时回应和有效调试，赋予多元主体在法治保障范围内合理的可问责和可评价权利。

　　二是治理方式问题，即“怎么治理”问题。传统的职业教育体系存在“单向管理”和“多头管理”并存的症结。“单向管理”主要是指政府热衷于在职业教育各个环节中扮演全能化的控制角色，管、办、评三者互不分离，导致学校主体缺乏自主办学的主动性，进而使人才培养同质化、学校建设行政化、专业设置封闭化。企业主体一方面难以招聘或订制到高素质的契合型劳动者，而要靠自身培养合适员工，提高了成本，加重了负担；另一方面，企业特别是中小企业很难积极有效地参与到人才培养中，而国家日益增加的职业教育拨款又进一步强化了职业学校行政化办学思路，从而导致企业参与的“挤出效应”。“多头管理”主要是指在行业与政府之间、中央政府和地方政府之间存在着越位或缺位的交叉或无主管理，凡有利可图之处，如资格认定、考级收费等，则各主体都尽其所能将之揽入怀中，但无利可图或吃力不讨好之处，如长期性的经费投入、无利的常规管理等，则各主体都会尽量推诿或低度参与。基于此，治理方式层面的改革不仅仅要求多元主体都参与到职业教育的发展中来，而是要寻找到各主体积极参与和有效参与的利益平衡点。

　　三是治理结构问题，即“治理什么”的问题。主要包括内部治理结构和外部治理结构，前者主要是完善职业学校的治理结构，提高自主办学和高质办学的能力，后者主要指建立健全治理法律结构、治理资质结构、治理信誉结构等。其中治理法律结构指明确职业教育中各组织间的权利义务关系；治理资质结构主要指职业教育发展过程中的标准设定、目标预计、政策达成、督导程序等要素通过何种网状结构得以有效实践；治理信誉结构主要指学生就业率、企业用户满意度、家庭认同度、社会影响力等的排名，和师资认定、课程评价以及理论学习、实践学习环节中的过程评价等因素如何达成合理共识。

　　四是治理评价问题，即“怎么知道治理得好不好”问题。包括同行评价、企业评价以及社会评价三个层面的公共性意见，其中社会评价需要学生、家长和媒体的共同参与。

　　命题三：职业教育治理能力现代化何以可能

　　现代职业教育治理能力现代化涉及三个核心维度：

　　一是治理的咨询决策能力的现代化。

　　它包括三个层面的子能力：一是决策的科学性能力，这就亟待建立职业教育发展多维度、全方位、公开化和真实性的数据库，在大数据的基础上，提高现代职业教育公共决策的分析能力和治理水平；二是决策的有效性能力，中央政府不能也不需包办所有的公共决策，而要艺术性地适度分权。很多决策若交给地方政府或学校、行业、企业，决策的有效性会更高，并能提高决策渐进试错的能力。三是决策的民主性能力，决策不仅是政治家的事情，也是当事者、学者以及社会公众共同参与的事情，如何生成决策治理的民主机制、畅通决策治理的渠道，是决策民主性能力研究的核心要素。

　　二是治理的智能纠错能力的现代化。

　　它也包括三重子能力：一是自我发现错误的治理能力；二是自我调适错误的治理能力；三是错误合理兼容度的治理能力。

　　三是治理的高效运转能力的现代化。

　　治理的结果不是导致职业教育运转的低效率，更不是诱发新的混乱，相反，善治是在制度理性化、方式民主化、过程法治化、程序透明化、手段文明化、结构网络化、技术现代化、结果可预期化的实践中达成目标推进的低阻力和高合作，从而保证职业教育事务的高效优质运转。（作者单位：东北师范大学农村教育研究所）

　　推进善治：实现现代转型

　　于志晶 李玉静

　　十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，为中国职业教育在现代化转型中的善治改革指明了方向。

　　所谓的善治，强调的是社会管理的主体多元化，核心内涵是公共利益最大化的管理过程。职业教育管理是社会治理的范畴，是政府的基本职能。长期以来，我国的职业教育由政府包揽的特征比较突出，直接的后果是行业企业参与积极性不高、社会力量介入不充分、办学活力不足。在我国推进职业教育的善治，重点是要解决好政府与行业企业、学校等之间的办学主体关系、政府与市场之间的动力作用关系，以及公平与效率之间的平衡关系。

　　从操作层面看，当前推进职业教育的善治要抓紧开展以下工作——

　　一是加快修法，推进依法发展。现代职业教育的善治首先需要法治保障。我国的《职业教育法》颁行于1996年，随着经济社会的发展出现了许多新情况和新问题，法律的滞后性和不适应性日益突出，加快法律修订工作十分迫切。职教法修订的重点是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务，在此基础上进一步完善职业教育的治理体系，进一步明晰法律的行政主体和法律责任。建设职业教育法治秩序的另一个重要内容是严格执法，保证有法必依、执法必严、违法必究，切实实现职业教育的治理从管控规制向依法办学转变。

　　二是理顺关系，推进统筹发展。在我国具有管理职业教育职能的部门除教育与人社部门外，其他一些部门如农业、工业、卫生等也都负有管理本系统职业教育的职责，职业教育发展多头管理、政出多门、资源整合乏力的问题始终没有解决好。另外，中央与地方政府之间的职业教育管理权限也不十分清晰。从部门管理角度看，要从目前的职业教育工作联席会议制度逐步转向职业教育的统一管理；从中央和地方的关系看，中央主要把握教育发展的宏观战略和方向，提供标准，地方侧重于整合资源，最大化发挥资源提供最好的教育服务，并进一步加大省级政府发展职业教育的统筹职责。

　　三是简政放权，推进自主发展。按照“中央向地方放权、政府向学校放权”的原则，扩大和落实职业院校办学自主权。高职院校自主制定招生方案、设置专业、评聘教师专业技术职务、招聘高技能人才、确定内设机构；中职学校自主确定办学模式、人才培养方式、设备配置和教材使用、教师聘用和收入分配、校园规划和资源配置。职业院校依法制定体现职业教育特色的章程和制度，依照章程规定管理学校。坚持和完善中职学校校长负责制、公办高等职业院校党委领导下的校长负责制，建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，实行企业经营管理和技术人员与学校领导、骨干教师相互兼职制度，形成新型的政府-学校-社会关系。

　　四是激发动力，推进合作发展。把职业教育作为吸引社会力量参与的优先领域，允许以独资、合资等多种形式举办职业教育，允许举办股份制、混合所有制的职业院校，允许公办和民办职业院校相互委托管理。通过政府购买服务、税收优惠以及财政补贴等多种方式引导行业企业和社会力量举办或参与举办职业教育，参与职业教育的课程与教材开发、教育管理和质量评价。通过政府补贴、授权委托等方式，支持行业组织履行好发布行业人才需求预测和就业信息、指导专业设置和教学工作、开展人才培养质量评估等职责。

　　五是市场引导，推进持续发展。党的十八大提出使市场在资源配置中起决定性作用，意味着作为真正的市场主体企业要根据市场的供求变化，自主地选择投资、选择转型升级的路径，职业教育也要从过去依赖政府主导办学转而要遵循市场的引导办学，从而实现可持续发展。

　　六是透明公开，推进科学发展。职业教育是面向人人的教育，是面向全社会的教育，一些重大政策的调整和改变，如考试制度的改革、实施资助和免学费政策、职工教育经费的提取、确定生均拨款标准、职业培训的补贴等，都涉及广大群体的切身利益，所以要在信息充分公开的基础上，开展广泛协商，广集民智，形成科学化、民主化和公开化的职业教育决策机制。

　　七是强化监督，推进高效发展。把职业教育纳入教育督导范围，实行职业教育督导制度和监督问责机制，坚持督政与督学并重、监督与指导并重，建立督导监察结果公告制度和限期整改制度。各级人大和司法机关要加强对职业教育法律法规执行情况的监督检查和司法监督，加强监察、审计等专门监督。积极开展第三方评价，创新职业教育评估机制。（作者单位：吉林省职业教育研究中心）